政府驻外办事处性质与事业单位改革

《获河南省律师协会行政诉讼法律业务委员会2008年年会论文一等奖》

河南师林律师事务所   马怀中

内容提要：地市级政府设在各省会及其他地市级城市的办事处是政府机构还是政府派出机构，还是政府在外的办事机构，还是行政性事业单位，还是经营性事业单位；他所发布的文件是行政文件，还是内部文件；他所从事的民事（经营、承包）活动是否系违反党政机关禁办企业的规定，这就牵涉到驻外办的性质及法律定位。在政府机构改革的同时加快事业单位改革的步伐并对驻外办的性质准确定位，有利于树立政府形象，充分发挥政府、市场、社会在市场经济条件下的作用。
关键词：政府  驻外办   事业单位  改革

一、一起民事案件引起办事处的性质争论
这里所说的政府驻外办指的是中国境内的地市级人民政府设在各省会、自治区、直辖市以及其他境内城市的办事处，通常称为某某某市人民政府驻某某某办事处。1998年2月16日被告A市人民政府驻M市办事处与原告某企业签订了《食品城建设承包经营合同》壹份，约定承包期限从1998年5月1日至2013年4月30日止，共15年，并约定了每年被告应给原告交纳承包费的数额。合同签订后，原告交付了承包合同中所述的房屋224间及5570平方米的经营场地，截止03年4月30日，被告应缴承包费342万元，但实际交纳99万元，尚欠243万元，因原告讨要未果诉至法院。一审判决双方所签合同有效，支持了原告请求；二审以事实不清发回重审；一审又判决合同无效，判决被告以赔偿方式给付原告尚欠款项，被告上诉后二审又发回重审；一审又认定合同无效，不支持原告其诉讼请求；原告上诉后二审对合同是否有效产生了不同意见，主要争议焦点在于办事处是否党政机关，所签合同是否违反国务院党政机关不准经商办企业的规定。主张合同有效者的理由是：办事处不是党政机关。依据是根据行政法律规定，党政机关，即党的机关，政府机关，党政机关统称为国家行政机关①。行政机关指依宪法或行政组织法规定而设立的行使国家权力的机关，行政机关具有双重性质，相对于国家权力机关他是执行机关，相对于行政相对人，他是行政主体。另外行政主体指享有行政职能，能以自己名义进行行政管理活动并能独立承担由此产生的法律后果的国家机关或社会组织。我国的行政主体主要是国家行政机关，企业、事业或社会团体经法律、法规授权才可成为行政主体。行政主体能以自己名义独立承担法律后果，这一特征决定：国家行政机关的内设机构，受委托行使职能的组织，因不能对自己的行政行为承担法律责任而不能成为行政主体。办事处没有行使具体行政行为的事务，又不能以独立的行政机关名义承担法律责任，诉讼中他也不能以行政主体名义参加诉讼。还有行政主体法律地位，行政职权和行政职责，具有法定性（如政府分为省、市、县三级）、强制性（右发布命令决定）。
办事处显然不享有此法律地位。所以他不是行政机关，即不是党政机关，所签合同应为有效。此外办事处进行了事业代码登记，且有经营范围（接待服务），经营期限等经营性事业单位的特征，更说明不是党政机关。反对者认为：虽然办事处机构代码证登记为非法人事业单
①孙利《行政法与行政诉讼法》32页，对外经济贸易大学出版社，2004年2月第一版。
位，经营及业务范围为接待服务，并有经营期限，但办事处的服务主要提供的是为政府的服务，属党政机关序列机构，具有政府派出性质，类似于国家使、领馆代表国家的性质，办事处对外可代表设立该办事处的政府，所以其签订承包合同系违反党政机关不得经商办企业规定，合同当然无效。
二、政事不分是本案争议的症结所在
暂不谈事业单位所签合同的效力问题，也不谈什么样的事业单位可否经商办企业，这里首先要谈的是政事不分的问题。
二十世纪九十年代初之后，事业单位的改革问题提到了议事日程，1993年3月八届八大一次会议上，李鹏在《政府工作报告》中指出，事业单位要按照政事分开和社会化的原则进行改革。1996年中央机构编制委员会出台的《关于事业单位机构改革若干问题的意见》再次明确，事业单位改革要遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向。社会化要求主要包括以下四方面：改革主管部门对事业单位的管理方式；打破事业单位的条块分割；加强对民办事业单位的管理；建立事业单位登记管理制度。另外，在其他一些改革政策中，还包括事业单位要积极推进后勤服务的社会化、人才的社会化、福利的社会化、社会保障的社会化等内容②。根据《事业单位登记管理暂行条例实施细则》规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的从事市场、文化、卫生、新闻出版、广播电视、技术推广、法律服务、公证、认证、信息咨询、人才交流、机关后勤服务等活动的社会服务组织。事业单位法人证是事业
单位法人资格唯一合法凭证，未取得此证不得以事业单位开展活动。
②伏晓《公益性事业单位改革探析》，《行政与法》2007年第8期，吉林省行政学院学报。
事业单位的开办资金是事业单位登记时可用于承担民事责任的全部财产，包括出资人出资。2006年7月14日国家人事部发布的《事业单位岗位设置管理试行办法》二条规定：本办法适用于为了社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用资产举办的事业单位，经批准参照公务员法进行管理的事业单位除外，岗位设置中涉及事业单位领导人员的，按照干部人事管理权限的有关规定执行。
根据以上规定可以看出，虽然政府机构改革及事业单位改革的呼声不断，且出台了一系列规章，但至今政事不分的问题在法律层面仍未解决，从规定上看事业单位的设置有公益的，非公益的；人员管理上有按公务员管理的，有按非公务员管理的，而这些人员的管理都称事业单位人员管理。在公益性的事业单位里，领导干部又是按干部人事制度管理。这样就造成一个单位有占行政编制的，有不占行政编制的，单位性质是按登记备案性质区分，还是按职能区分，还是按人员隶编区分，在遇到具体问题处理时无所适从。办事处作为冰山一角，已体现出了政事不分问题的所在。
三、事业单位改革亟待深入
事业单位是计划经济的产物，事业单位名称最早出现于1955年一届全国人大二次会议《关于1954年国家预算和1955年国家预算报告》中，事业单位所涉领域非常广泛，除了教育、科技、文化、卫生四大领域外，经济领域的中介机构，协调机构及有部分生产机构也按事业单位的体制进行管理，还有一些享有行政执法的准行政机构，如道路运管、质量监督检验、资格认证机构也是按事业单位管理的，但经费却分别全额财供，财政补差，自收自支等多种形式，特别像办事处这类的机构，登记为事业单位，人员编制有占行政编制的，有占事业编制的、企业编制的、无编制等。业务上既有接待政府会议、传递各类政府信息、代行部分公事、又有经营客房出租、酒店经营、商务接洽等属企业经营范围的经营业务，这些业务范围及工作内容混在一起很难区分此事业单位是行政性事业单位、准行政机关，还是经营性事业单位、准企业。遇到具体问题时，不论以前者还是以后者定论法律后果是完全不同的，所以，事业单位改革必须解决以下问题。
1、彻底解决政事不分，以事代政，事权混淆。我国事业单位多由政府主办，行政事务有时延伸到事业单位，导致政事职责不分，职能交叉，关系不顺，社会公众很难判断其性质。一旦遇到具体问题解决不好则影响政府形象。而解决这些问题的根本是，将政府行政性的事务与非政府行政性事务区分开来，凡属政府行政性事务的一律归政府职能部门管理及行使职权，除此之外的非行政性事务与市场联系密切的公益性事务一律按企业模式管理。重要领域可按国有控股企业方式管理，界于上述之间的卫生防疫、环境保护、灾害控制、基础科学研究等社会事业类事务应明确界定，在立法层面予以定位解决。
2、加强法律法规及配套制度建设。目前，我国还缺少适用于事业单位的专门法规，事业单位从设立到终止虽然出台了一系列规章，由于缺泛事业单位相关法律，事业单位的设立、撤销、债权债务的承担，职责范围的制定等得不到有效的法律保障。另外对营业性活动的民办医院、学校等，以非营利组织之名义进行营利活动也无法从法律层面予以遏止，给借壳逃税提供了机会。第三，因事业单位界定范围不明，使相对人在社会活动及经济活动中难以判断其性质及法律地位，权利容易受损，进而影响交易安全，及社会诚信制度的培养及建立，最终影响市场经济的发展。为了使我国事业单位改革顺利推进，为使各方在社会活动中的权益能够得到充分的法律保障，建立完善事业单位法律制度事在必达。