社会保障机关对事出有因未缴纳农民工工伤保险费的企业作出行政处理决定不当依法应予撤销

   ———河南恒达公路发展有限公司不服郑州市人力资源和社会保障局劳动保障监察行政处理决定

《获河南省律师协会行政法律专业委员会年会优秀案例》

[本文要旨]    
缴纳农民工工伤保险费是企业的法定义务，人力资源和社会保障部门对无故不缴纳工伤保险费的企业有权依据国家劳动保障监察条例的规定作出行政处理决定。但对事出有因未缴纳工伤保险费的企业一概作出行政处理决定则属适用法律不当，人民法院应予撤销。
[案情简介]
原告：河南恒达公路发展有限责任公司
法定代表人：金智宏  董事长
委托代理人：马怀中，河南师林律师事务所律师
被告：郑州市人力资源和社会保障局
法定代表人：周春辉  职务：局长
委托代理人：张俊娟，河南点石律师事务所律师
第三人：郑州市公路管理局
法定代表人：田俊良    职务：局长
委托代理人：冯兵，河南振山律师事务所律师
委托代理人：李浩然，河南振山律师事务所律师
2009年原告中标承建第三人郑州市花园口互通式立交桥新建工程项目，工程造价2.4亿元左右。按照郑州市人民政府170号令《郑州市高工伤风险企业农民工工伤保险办法》规定：建筑企业系工伤高风险企业，建设单位在编制工程项目概算造价时，应当将农民工工伤保险费单独列项，并作为专项款在工程开工前一次性拨付给施工企业，由施工企业在开工前一次性向工伤保险经办机构缴纳，也可以由建设单位直接代为缴纳。2011年5月9日被告向原告下发了郑社劳监字（2011）第002JC04号《劳动保障监察行政处理决定书》责令原告自收到本决定书之日起15日内缴纳工伤保险费38万余元。二、如不履行此决定处以二万以下罚款。原告以没有违反劳动法及工伤保险条例及郑州市高风险企业农民工工伤保险办法等规定和建设单位并未将农民工工伤保险费列入造价为由向河南省人力资源和社会保障厅提起行政复议，要求撤销郑社劳监字（2011）第002JC04号《劳动保障察行政处理决定书》，河南省人力资源和社会保障厅以豫人社复议（2011）26号于2011年8月19日作出维持郑州市人力资源和社会保障局郑人社劳监理字（2011）第002JC04《劳动保障监察行政处理决定书》。原告因对上述市、省两决定不服，向郑州市中原区人民法院提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销郑人社劳监理字（2011）第002JC04号《劳动保障监察行政处理决定书》。
另，被告对原告上述行为下达了《行政处理决定书》后不久又下达了一份《行政处罚决定书》，原告对该行政处罚决定书又向河南省人力资源和社会保障厅提起了行政复议，该行政复议决定目前尚未作出。
[争议焦点]
一、被告在作出行政处理决定前是否应举行听证即程序是否合法。
二、被告在未向第三人了解工伤费是否列入工程造价即下达决定书是否事实不清。
三、被告适用法律、法规是否错误。
针对第一个争议焦点：原告认为：被告对原告征缴巨额费用，且在决定书上明确载明不缴则处以2000元以上2万元以下罚款对原告利益影响及大。根据《劳动保障监察条例》18条及《行政处罚法》规定应举行听证程序。被告认为不需要举行听证程序，理由是在作出本决定前已向原告工作人员进行了询问，原告回答时完全可以行使陈述申辩权利，没必要再专门举行听证程序。
针对第二争议焦点：原告认为：原告是否应缴纳工伤费用是以第三人是否拨此款项为前提，被告在作出决定之前应了解该款是否列入造价是作出决定之前提，否则事实不清。被告认为：第三人是否将工伤费用列入造价，那是建设行政主管部门管理的事情，被告依据工伤条例征缴费用，是独立依法行使职权，不存在事实不清。
针对第三个争议焦点：原告认为：原告应缴工伤费用而未缴是事出有因，被告不考虑未缴原因，只追求未缴纳的结果系适用法律错误。被告认为缴纳工伤费用是工伤条例及劳动法规定的强制义务，被告作出决定适用法律、法规正确。
第三人认为：原被告之间的争议与其无关。
[裁决结果]
2011年11月14日郑州市中原区人民法院作出了（2011）中行社字第93号行政判决，撤销被告作出的郑人社劳监理字（2011）第002号JC04号《劳动保障监察行政处理决定书》。主要理由是：根据本案，建设单位是否在编制工程项目预算造价时，将农民工工伤保险费单独列项，并作为专用款项在开工前一次性拨付给作出施工单位的原告，成为执行该《郑州市高工伤风险企业农民工工伤保险办法》的关键。建设单位是否有单独立项，是否在开工前一次性拨付给原告，被告在本案诉讼中并未提供这方面的证据，而是认为不管建设单位是否拨付农民工工伤保险费，原告都应缴纳，由此作出行政处理决定责令原告缴纳381587.49元的工伤保险费证据不足。因此，该行政处理决定属事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，应予撤销。
[法律分析]
纵观本案判决，似只以事实不清撤销了行政处理决定，适用法律错误只在文字上进行了表述，并未说明理由，但根据庭审情况，本案具有独特的特点：即涉及到在行政处理（处罚）中对“被主体”的权益保护问题以及本案的法律适用问题和被告是否合理行政等问题。以下笔者作浅要分析：
一、行政处理（处罚）中的“被主体”概念的提出及其现实意义。
“被主体”概念的释解。这里所说的“被主体”并非行政法中的法定概念。“被”与现行网络流行语中的“被什么”具有同工之意。“主体”则指行政法或行政诉讼法中的相对人，在本文中即指原告。“被主体”是指在行政法的各主体中，作为行政相对人主体一方未履行法律法规规定的义务的事由是因其他行政相对人未先履行法定义务而被动地成为了行政机关的行政处理（处罚）对象。本案中，原告未缴纳农民工工伤保险费是由第三人未将此款列入工程造价引起，但工伤费征缴监察部门依法只能将原告作为被征缴主体，第三人作为建设单位未将此款列入造价的管理则由建设行政管理部门对其作出行政处理或处罚。原告成为了本案的“被主体”。权力与权益的平衡是当前行政审判中的核心，是构建和谐社会必须考虑的问题，对“被主体”概念的提出在行政法尤其在行政诉讼中具有重要的现实意义，可促使行政机关在行使职权时及人民法院在审判活动中正确把握各相对人的法律地位及正确处理合理行政问题。
二、本案涉及的法律适用应当注意的问题。
本案涉及的法律条文较少，但适用起来确较为麻烦，少有不慎，将会出现适法错误的出现。首先，被告在行政处理决定书上适用了《中华人民共和国劳动法》第100条规定的：用人单位无故不缴纳社会保险费的，由劳动行政部门限期缴纳，逾期不缴纳，可以加收滞纳金。这里应特别注意条文中的“无故”二字。只有在用人单位“无故”拒缴情况下才可适用此法条，事出有因未缴的不适用此法条。如本案中的原告未缴工伤费用因工伤保险费未列入造价引起，因此劳动法100条不适用本案。其次，行政处理决定中还适用了《劳动保障监察条例》第30条1款第3项处以2000元以上2万元以下的罚款的规定，但《劳动保障监察条例》第18条规定：劳动保障行政部门对违反劳动保障法规、规章行为，应根据调查、检查结果作出以下处理：（一）对应受行政处罚的依法作出行政处罚；（二）应予改正未改正的；作出责令改正行政处理决定；（三）对情节轻微的撤销立案。即本条规定的处罚与处理决定是两个不同的具体行政行为，应根据案件情况选择作出，而被告在同一个处理决定书中一并作出了责令缴纳保险费的行政处理决定和作出2万元以下罚款的决定。在此决定之后对罚款事项又下达了一次处罚决定书，属适用法律不当。使原告在行使复议及诉权时也产生了程序混乱，即在复议及诉讼时依法只能将处理决定及处罚作拆分处理。结果出现了法院在作出撤销上述行政处理决定后，而行政处罚的行政复议决定仍尚未作出。法院撤销行政处理决定是否溯及或否定行政处罚决定以及尚未作出的行政复议决定，原告是否仍需适时提起行政处罚的行政诉讼，陷于一片程序混乱之中。第三，被告适用的《郑州市高工伤风险企业农民工工伤保险办法》第九条只规定了农民工工伤保险费单独列项编入工程造价并在开工前一次性拨付施工企业，由施工企业在开工前一次性缴纳工伤保险机构，也可由建设单位在开工前代缴。但未规定建设单位在编制预算造价时，未将此工伤保险费列入造价时应如何处理，即未列入造价时的工伤保险费是否由施工企业垫付或建设单位垫付，不垫交的法律后果是什么。在此情况下施工企业未缴工伤保险费的是否仍认为是拒不缴纳的行为均不明确。笔者认为：公权力的行使须有法律的明确规定及授权，超越法律规定或对法条扩张使用均与我国宪法及行政法本意相悖。本案中，在郑州市高工伤风险企业缴纳农民工工伤保险办法中没有明确规定对未列入造价的农民工工伤保险费用应由企业垫付的情况下企业未缴纳工伤保险费不能认定是拒交，也不能据此对其作出行政处罚或行政处理决定。第四，被告适用的《郑州市高工伤风险企业农民工工伤保险办法》是2007年11月16日公布，自2008年1月1日起施行，制定依据是2004年的《工伤保险条例》，而《工伤保险条例》已于2010年12月8日作了修改，自2011年1月1日施行。原告开工时期为2009年，被告作出行政处理决定书是2011年5月9日，在新工伤条例实施后，原依据的老工伤条例制定的地方规章是否仍可适用也值得商榷。第五，被告在《行政处理决定书》及此后的《行政处罚决定书》中两次出现罚款的表述。是否违反《行政处罚法》24条的一事不再罚原则，在下达上述行政文书之前是否需要举行听证等法律适用，也是值得注意及研究的问题，在此不再剖析。
三、合理行政问题。
长期以来，人民法院审理行政案件，除对行政行为的合法性审查外，是否还应对行政行为的合理性进行审查说法不一。《中华人民共和国行政诉讼法》第54条（四）项仅规定了行政处罚显失公正的可以判决变更而非撤销，而何为显失公正也没有一个统一尺度，给审判工作带来难题。本人认为：在行政审判中应对具体行政行为的合理性一并审查，不能狭隘的理解法律条文，应从立法本意考虑。首先，我国《行政诉讼法》第1条规定：根据宪法制定本法。而正像列宁所说：宪法是写满人民权利的纸。而《行政诉讼法》第1条所规定的人民法院正确审理行政案件与保护公民、法人和其他组织的合法权益之间并不矛盾，如果脱离了合理行政也很难说案件可以正确审理下去。其次，合理行政也是法制和谐国家的必然要求。公法与私法，权力与权利之间摆不正，摆不平，则社会不稳定，国家不太平，不但会制约国民经济的发展，还会导致政府的信誉降低。第三，也是人民法院司法改革需要，最高人民法院正在全力推动创新行政审判工作活动，而目的就是“服务大局、司法为民”，人民法院审理行政案件对合理性进行审查完全符合当前行政审判理念的要求。结合本案，被告提出征缴工伤保险费及对拒不缴纳工伤保险费的单位进行处罚是自己的职权，而建设单位未将农民工工伤保险费列入工程造价应由建设行政主管部门予以处罚。因此，被告只管征缴不问费用来源的说法不但与《河南省行政执法条例》规定的行政机关在行政执法中应相互监督，相互支持，密切协作的规定不符，并将原告作为工伤保险费用的源头交费人作出行政处理（处罚）决定也非合理行政，人民法院依据合理性要求撤销被告的行政处理决定是正确的。